СИРОТЫ 126: приключения патроната в России
Из всех форм семейного устройства сирот в России – наиболее драматичная история у патроната. Только в отношении этой формы можно, по-моему, говорить о сопротивлении государства – ни усыновление, ни традиционная опека, ни «приемная семья» такого сопротивления не встречают, разве что чиновничью неповоротливость. Тем интереснее посмотреть, в чем тут конфликт.
Попробую изложить эту историю хронологически.
Началась она в Москве, в лужковское правление, когда был в 1997 году принят доживший до 2010 года (с поправками 2001-го) московский Закон об опеке (названия я сокращаю).
Этим законом и вводилась новая форма – «патронат». Я о ней уже рассказывал, но кое-что добавлю словами этого закона:
«Патронатный воспитатель – совершеннолетнее дееспособное лицо, осуществляющее воспитание и защиту прав и законных интересов ребенка на основании договора с уполномоченной службой (организацией) по патронату о патронатном воспитании …
Патронатное воспитание – форма устройства ребенка, нуждающегося в государственной защите, в семью патронатного воспитателя при обязательном условии разграничения прав и обязанностей по защите законных интересов этого ребенка между родителями (законными представителями) ребенка, уполномоченной службой (организацией), патронатным воспитателем. …
Договор о патронатном воспитании заключается между уполномоченной службой (организацией) по патронату и патронатным воспитателем, при обязательном условии разграничения ответственности по защите прав и законных интересов этого ребенка между родителями (законными представителями ребенка), патронатным воспитателем, уполномоченной службой (организацией) по патронату.
Срок патроната устанавливается в плане по защите прав ребенка и договоре о патронатном воспитании (социальном патронате) индивидуально исходя из конкретных потребностей несовершеннолетнего.
Патронат над ребенком может устанавливаться:
краткосрочно – на срок от одного дня до шести месяцев;
долгосрочно – от шести месяцев и более.
Помещение ребенка на долгосрочный патронат производится в случае, если не представляется возможным передать ребенка на усыновление. При передаче на усыновление ребенка, помещенного на патронатное воспитание в семью, преимущественное право усыновления этого ребенка предоставляется патронатному воспитателю, в семье которого воспитывается ребенок.
В случае отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни и здоровью, он может быть незамедлительно временно устроен в семью патронатного воспитателя до решения вопроса о дальнейшей форме его устройства».
Обращаю внимание на два момента в законе – принцип разделенной ответственности между патронатной семьей и «уполномоченной организацией», и возможность долгосрочного договора о патронате – они позднее станут предметом конфликта.
На этих положениях закона и основывалась деятельность первого патронатного детского дома – №19, возглавлявшегося с 1996 по 2009 годы М.Ф.Терновской. Об этом периоде – в журнале Татьяны Губиной (я его цитировал).
Из Москвы это пошло в провинции и кое-где так хорошо прижилось, что сохранилось даже после того, как в Москве было сильно порушено.
Начало «контрреволюции» приходится на 2007 год, когда появился проект нового московского закона об опеке. Сравните:
«патронатное воспитание – временная форма устройства ребенка в семью патронатного воспитателя на срок до шести месяцев с целью его дальнейшего определения на иные формы устройства;
При выявлении ребенка, нуждающегося в защите его прав и законных интересов, он может быть передан органом опеки и попечительства на срок до шести месяцев на воспитание в семью патронатного воспитателя на основании договора о патронатном воспитании. …
По истечении шести месяцев дети, находящиеся на патронатном воспитании, передаются на усыновление, под опеку, попечительство, в приемную семью либо учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации».
Одновременно началась подготовка нового федерального закона об опеке, в котором тоже ожидался наезд на патронат (до сих пор он просто не упоминался в общероссийском законодательстве).
Забеспокоились уже существовавшие патронатные семьи.
«С лета семья Кантовых на взводе. Патронат хотят отменить! Говорят, даже есть соответствующий законопроект. В Госдуме уже прошло первое чтение...
– Если патронат запретят, Риту у нас заберут, – шепчет мне Марина, чтобы не слышала дочка. В разговоре у патронатной мамы нет-нет да и проскочит трогательное “доченька”, “доча”». Это из статьи в «Комсомольской правде» (ноябрь 2007).
«Тем временем кое-где в регионах уже начался возврат детей из патроната в детдома. Местные чиновники, почуяв грядущие перемены, рьяно взялись за дело.
– Это они на радостях, - говорит Мария Терновская. – Понятно, что депутатский законопроект по идее должен окончательно зацементировать систему семейного устройства сирот и передать чиновникам все полномочия. Это такой своеобразный “Россиротпром”» (оттуда же).
Главные дискуссии пришлись весну 2008, в апреля прошло второе голосование.
«Судьба у документа, который обсуждался вчера депутатами во втором чтении, непростая, а история его долгая. Дело в том, что с 2005 года существовало два проекта. Один, при разработке которого проводились консультации с общественностью и в котором были учтены предложения общественных организаций, занимающихся проблемами сиротства, был подготовлен министерством образования и науки. Второй родился в недрах самой Думы и вызвал резкое неприятие многих практиков и общественности. Более всего это относилось к вопросам патронатных форм воспитания детей-сирот, правовому статусу патронатных семей – патронат как таковой появился в России совсем недавно и работает в различных российских регионах на основе принимаемых там региональных законов. Министерский проект предполагал сделать патронат легитимным на уровне федерального законодательства. Авторы думского проекта были с этим не согласны. И, по мнению их оппонентов, этот законопроект “уничтожал патронат в России”. … Поэтому после первого слушания законопроекта было принято решение … дополнить думский вариант документа наиболее принципиальными позициями проекта минобрнауки. В обновленной редакции исключены спорные положения о запрете на негосударственные приюты для сирот. А что касается тех "приемных семей, патронатных семей, которые заключили договоры до введения в действие этого закона, они все будут продолжать существовать. Никто их расторгать не будет", - заявил один из авторов думского варианта закона глава Комитета ГД по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников. Но регулировать вопросы патроната предполагается по-прежнему региональными законами».
П.Крашенинников, председатель Комитета Думы по законодательству, и Е.Лахова, заместитель председателя Комитета по труду и социальной политике, были основными противниками патроната в его прежних границах и возможностях. Почему?
Основные их аргументы, как я понял, такие. Во-первых, с их точки зрения, «разделенная ответственность» недопустима, «юридический нонсенс», как выразился Крашенинников. Второй аргумент направлен против долгосрочного патроната; если патронат краткосрочный это временное прибежище для ребенка, оказавшегося в трудном положении, то долгое пребывание в патронатной семье делает перемещение из нее (а такая перспектива заложена в этой форме) травматичным для ребенка. «Патронатная семья – это, когда … воспитатель заключает трудовой договор с директором детского учреждения, забирает ребенка непосредственно в свою семью, на расстоянии. Законным представителем, по-прежнему, остается данное учреждение, директор учреждения. И ответственность за ребенка несет это учреждение. Он считается сиротой этого учреждения. И, фактически, в банке данных федеральном и региональном есть. И любой, кто пожелает усыновить этого ребенка, забирает его из патронатной семьи. То есть, фактически, патронатная семья – это обман. … В Семейном Кодексе перечислены три формы устройства детей в семью: усыновление, опека и приемная семья. И везде родители являются законными представителями ребенка. Это очень важно. Они несут ответственность за ребенка. А, когда берут в семью, но ответственность не несут, это, извините, не семья» (Лахова).
В конце апреля 2008 закон был принят. Главные изменения и состояли в жестком ограничении срока шестью месяцами (после этого договор нужно было при нужде продлевать) и в устранении разделенной ответственности. Закон вступал в силу в сентябре.
Но история этим не закончилась. С точки зрения сторонников патроната такие изменения его разрушали. Особенно болезненно их восприняли те, кто по существовавших региональным законам уже жил и воспитывал детей.
В думе нашлись те, кто их поняли и поддержали. Инициатором внесения изменений в уже принятый закон стала Е.Б.Мизулина. В результате в июле 2008 года было решено продлить действия региональных законов о патронате до 1 сентября 2026 года – «до достижения совершеннолетия последним сиротой, взятым в патронатную семью до 1 сентября 2008 года».
А в Московскую думу в 2009 году был внесен новый закон об опеке в антипатронатном духе. Главной его жертвой должен был стать первый патронатный детдом Терновской. Его коллектив пытался бороться, подал в гордуму предложения – восстановить долгосрочные договора («Необходимость пересмотра договора (в т.ч. его пролонгации) является ситуацией повышенного стресса для опекунов и для ребенка») и «исключить … требование подтверждения невозможности передачи ребенка на другие формы опеки и попечительства при решении вопроса о передаче ребенка на патронатное воспитание».
14 апреля 2010 Московский закон об опеке был принят без учета этих предложений.
Да, я ничего не сказал о своей позиции. Не хочу здесь быть категоричным, я не юрист. По здравому смыслу, доводы против – не патроната, а расширения его применения за пределы довольно узкой ниши – выглядят довольно убедительными. Во всяком случае, абсурдными их можно объявить, только если считать, что для детей «группы риска» другой приемлемой альтернативы нет – «не в казенном доме же им оставаться»?
Апдейт. Здесь еще была статистика патроната, по России и регионам, но я, кажется, там ошибся, со строками формы в спешке напутал - так что пока убираю. И чего спешил? Лучше я отдельный пост сделаю по статистике семейного устройства, с анализом. Статистика без анализа вообще вещь малоосмысленная.
Попробую изложить эту историю хронологически.
Началась она в Москве, в лужковское правление, когда был в 1997 году принят доживший до 2010 года (с поправками 2001-го) московский Закон об опеке (названия я сокращаю).
Этим законом и вводилась новая форма – «патронат». Я о ней уже рассказывал, но кое-что добавлю словами этого закона:
«Патронатный воспитатель – совершеннолетнее дееспособное лицо, осуществляющее воспитание и защиту прав и законных интересов ребенка на основании договора с уполномоченной службой (организацией) по патронату о патронатном воспитании …
Патронатное воспитание – форма устройства ребенка, нуждающегося в государственной защите, в семью патронатного воспитателя при обязательном условии разграничения прав и обязанностей по защите законных интересов этого ребенка между родителями (законными представителями) ребенка, уполномоченной службой (организацией), патронатным воспитателем. …
Договор о патронатном воспитании заключается между уполномоченной службой (организацией) по патронату и патронатным воспитателем, при обязательном условии разграничения ответственности по защите прав и законных интересов этого ребенка между родителями (законными представителями ребенка), патронатным воспитателем, уполномоченной службой (организацией) по патронату.
Срок патроната устанавливается в плане по защите прав ребенка и договоре о патронатном воспитании (социальном патронате) индивидуально исходя из конкретных потребностей несовершеннолетнего.
Патронат над ребенком может устанавливаться:
краткосрочно – на срок от одного дня до шести месяцев;
долгосрочно – от шести месяцев и более.
Помещение ребенка на долгосрочный патронат производится в случае, если не представляется возможным передать ребенка на усыновление. При передаче на усыновление ребенка, помещенного на патронатное воспитание в семью, преимущественное право усыновления этого ребенка предоставляется патронатному воспитателю, в семье которого воспитывается ребенок.
В случае отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни и здоровью, он может быть незамедлительно временно устроен в семью патронатного воспитателя до решения вопроса о дальнейшей форме его устройства».
Обращаю внимание на два момента в законе – принцип разделенной ответственности между патронатной семьей и «уполномоченной организацией», и возможность долгосрочного договора о патронате – они позднее станут предметом конфликта.
На этих положениях закона и основывалась деятельность первого патронатного детского дома – №19, возглавлявшегося с 1996 по 2009 годы М.Ф.Терновской. Об этом периоде – в журнале Татьяны Губиной (я его цитировал).
Из Москвы это пошло в провинции и кое-где так хорошо прижилось, что сохранилось даже после того, как в Москве было сильно порушено.
Начало «контрреволюции» приходится на 2007 год, когда появился проект нового московского закона об опеке. Сравните:
«патронатное воспитание – временная форма устройства ребенка в семью патронатного воспитателя на срок до шести месяцев с целью его дальнейшего определения на иные формы устройства;
При выявлении ребенка, нуждающегося в защите его прав и законных интересов, он может быть передан органом опеки и попечительства на срок до шести месяцев на воспитание в семью патронатного воспитателя на основании договора о патронатном воспитании. …
По истечении шести месяцев дети, находящиеся на патронатном воспитании, передаются на усыновление, под опеку, попечительство, в приемную семью либо учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации».
Одновременно началась подготовка нового федерального закона об опеке, в котором тоже ожидался наезд на патронат (до сих пор он просто не упоминался в общероссийском законодательстве).
Забеспокоились уже существовавшие патронатные семьи.
«С лета семья Кантовых на взводе. Патронат хотят отменить! Говорят, даже есть соответствующий законопроект. В Госдуме уже прошло первое чтение...
– Если патронат запретят, Риту у нас заберут, – шепчет мне Марина, чтобы не слышала дочка. В разговоре у патронатной мамы нет-нет да и проскочит трогательное “доченька”, “доча”». Это из статьи в «Комсомольской правде» (ноябрь 2007).
«Тем временем кое-где в регионах уже начался возврат детей из патроната в детдома. Местные чиновники, почуяв грядущие перемены, рьяно взялись за дело.
– Это они на радостях, - говорит Мария Терновская. – Понятно, что депутатский законопроект по идее должен окончательно зацементировать систему семейного устройства сирот и передать чиновникам все полномочия. Это такой своеобразный “Россиротпром”» (оттуда же).
Главные дискуссии пришлись весну 2008, в апреля прошло второе голосование.
«Судьба у документа, который обсуждался вчера депутатами во втором чтении, непростая, а история его долгая. Дело в том, что с 2005 года существовало два проекта. Один, при разработке которого проводились консультации с общественностью и в котором были учтены предложения общественных организаций, занимающихся проблемами сиротства, был подготовлен министерством образования и науки. Второй родился в недрах самой Думы и вызвал резкое неприятие многих практиков и общественности. Более всего это относилось к вопросам патронатных форм воспитания детей-сирот, правовому статусу патронатных семей – патронат как таковой появился в России совсем недавно и работает в различных российских регионах на основе принимаемых там региональных законов. Министерский проект предполагал сделать патронат легитимным на уровне федерального законодательства. Авторы думского проекта были с этим не согласны. И, по мнению их оппонентов, этот законопроект “уничтожал патронат в России”. … Поэтому после первого слушания законопроекта было принято решение … дополнить думский вариант документа наиболее принципиальными позициями проекта минобрнауки. В обновленной редакции исключены спорные положения о запрете на негосударственные приюты для сирот. А что касается тех "приемных семей, патронатных семей, которые заключили договоры до введения в действие этого закона, они все будут продолжать существовать. Никто их расторгать не будет", - заявил один из авторов думского варианта закона глава Комитета ГД по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников. Но регулировать вопросы патроната предполагается по-прежнему региональными законами».
П.Крашенинников, председатель Комитета Думы по законодательству, и Е.Лахова, заместитель председателя Комитета по труду и социальной политике, были основными противниками патроната в его прежних границах и возможностях. Почему?
Основные их аргументы, как я понял, такие. Во-первых, с их точки зрения, «разделенная ответственность» недопустима, «юридический нонсенс», как выразился Крашенинников. Второй аргумент направлен против долгосрочного патроната; если патронат краткосрочный это временное прибежище для ребенка, оказавшегося в трудном положении, то долгое пребывание в патронатной семье делает перемещение из нее (а такая перспектива заложена в этой форме) травматичным для ребенка. «Патронатная семья – это, когда … воспитатель заключает трудовой договор с директором детского учреждения, забирает ребенка непосредственно в свою семью, на расстоянии. Законным представителем, по-прежнему, остается данное учреждение, директор учреждения. И ответственность за ребенка несет это учреждение. Он считается сиротой этого учреждения. И, фактически, в банке данных федеральном и региональном есть. И любой, кто пожелает усыновить этого ребенка, забирает его из патронатной семьи. То есть, фактически, патронатная семья – это обман. … В Семейном Кодексе перечислены три формы устройства детей в семью: усыновление, опека и приемная семья. И везде родители являются законными представителями ребенка. Это очень важно. Они несут ответственность за ребенка. А, когда берут в семью, но ответственность не несут, это, извините, не семья» (Лахова).
В конце апреля 2008 закон был принят. Главные изменения и состояли в жестком ограничении срока шестью месяцами (после этого договор нужно было при нужде продлевать) и в устранении разделенной ответственности. Закон вступал в силу в сентябре.
Но история этим не закончилась. С точки зрения сторонников патроната такие изменения его разрушали. Особенно болезненно их восприняли те, кто по существовавших региональным законам уже жил и воспитывал детей.
В думе нашлись те, кто их поняли и поддержали. Инициатором внесения изменений в уже принятый закон стала Е.Б.Мизулина. В результате в июле 2008 года было решено продлить действия региональных законов о патронате до 1 сентября 2026 года – «до достижения совершеннолетия последним сиротой, взятым в патронатную семью до 1 сентября 2008 года».
А в Московскую думу в 2009 году был внесен новый закон об опеке в антипатронатном духе. Главной его жертвой должен был стать первый патронатный детдом Терновской. Его коллектив пытался бороться, подал в гордуму предложения – восстановить долгосрочные договора («Необходимость пересмотра договора (в т.ч. его пролонгации) является ситуацией повышенного стресса для опекунов и для ребенка») и «исключить … требование подтверждения невозможности передачи ребенка на другие формы опеки и попечительства при решении вопроса о передаче ребенка на патронатное воспитание».
14 апреля 2010 Московский закон об опеке был принят без учета этих предложений.
Да, я ничего не сказал о своей позиции. Не хочу здесь быть категоричным, я не юрист. По здравому смыслу, доводы против – не патроната, а расширения его применения за пределы довольно узкой ниши – выглядят довольно убедительными. Во всяком случае, абсурдными их можно объявить, только если считать, что для детей «группы риска» другой приемлемой альтернативы нет – «не в казенном доме же им оставаться»?
Апдейт. Здесь еще была статистика патроната, по России и регионам, но я, кажется, там ошибся, со строками формы в спешке напутал - так что пока убираю. И чего спешил? Лучше я отдельный пост сделаю по статистике семейного устройства, с анализом. Статистика без анализа вообще вещь малоосмысленная.
